Прокуратура
Кожна людина має право на ефективний засіб правового захисту в суді та на справедливий і відкритий розгляд її справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом.
Союз заснований на цінностях... демократії, верховенства права та поваги до прав людини... Ці цінності є спільними для держав-членів у суспільстві, де панує правосуддя.
текст станом на березнь 2026 року
Реформа прокуратури є критичною умовою для вступу України до ЄС, що вимагає забезпечення її повної інституційної незалежності та відповідності принципу верховенства права. Звіти Європейської Комісії за 2023–2025 роки наголошують на важливості деполітизації процедур призначення та звільнення Генерального прокурора, впровадження прозорих процедур кадрової політики, зміцненні автономії самоврядних органів, зміцненні автономії САП у розслідуванні справ за участю народних депутатів без попереднього погодження з Генеральним прокурором. Ключовим завданням для держави залишається гарантування функціональної самостійності прокурорів та усунення будь-яких ризиків неналежного втручання у кримінальні провадження.
На основі досліджень та правозахисної практики можемо виділити наступні проблеми в Україні:
- Посада Генерального прокурора залишається політично залежною. Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокурору, що автоматично призводить до його відставки. Президент може ініціювати звільнення Генерального прокурора без жодної підстави та без попередніх консультацій із самоврядними органами прокуратури. Такий порядок призначення та звільнення визнаний вразливим до політичного втручання Венеційською комісією, Консультативною Радою Європейських Прокурорів (КРЄП) та Єврокомісією. Централізована ієрархічна структура прокуратури робить неможливим незалежне розслідування за участю вищого прокурора.
- Самоврядні органи прокуратури позбавлені реальної інституційної спроможності. Рада прокурорів працює неповний робочий день на безоплатній основі та фінансово й організаційно залежить від Офісу Генерального прокурора. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП) не має автономних ресурсів і не забезпечує переважної участі прокурорів, обраних своїми колегами. Обидва органи не мають достатніх людських, фінансових та технологічних ресурсів для виконання своїх повноважень. Працівники КДКП та Ради прокурорів мають бути захищені від довільного припинення їхніх повноважень.
- Відбір прокурорів на керівні посади позбавлений прозорості та меритократичних засад. Процедури відбору прокурорів управлінського рівня не містять надійних перевірок доброчесності, професіоналізму та лідерських якостей. Позитивні практики прозорого відбору, випробувані в перехідний період реформ, після 2021 року не були продовжені. Відсутня єдина система регулярного оцінювання прокурорів на основі заздалегідь встановлених об’єктивних критеріїв.
- Відсутній механізм випадкового розподілу справ і право оскарження рішень про зміну прокурора. Розподіл справ між прокурорами не регулюється чіткими та прозорими правилами, що створює умови для неправомірного впливу на конкретні провадження. Прокурори позбавлені правового засобу для оскарження рішень вищих прокурорів щодо відсторонення їх від справ.
- Дисциплінарна відповідальність прокурорів є неефективною. Підстави дисциплінарної відповідальності сформульовані нечітко, перелік дисциплінарних стягнень є обмеженим, строки давності для порушення дисциплінарних проваджень є недостатніми. Зазначені недоліки знижують ефективність дисциплінарної системи та підривають довіру до неї. Не існує інституційних, ієрархічних та практичних гарантій незалежності усіх органів, що здійснюють нагляд або проводять розслідування щодо Генерального прокурора, на всіх стадіях провадження, що створює ризик безкарності на найвищому рівні.
- Закон №4555-ІХ від 22 липня 2025 року підважив незалежність прокуратури. Навіть після скасування частини його положень закон залишив повноваження Генерального прокурора керувати слідчими напряму, минаючи прокурора в справі, фактично нівелювавши функціональну автономію процесуального керівника. Водночас Закон запровадив призначення прокурорів без конкурсу на період воєнного стану, повернувши Генеральному прокурору та керівникам обласних прокуратур повноваження, скасовані реформою 2014 року.
- Модель добору та дисциплінарного контролю в САП створює ризики залежності прокурорів від керівника. Підрозділ внутрішнього контролю САП, який здійснює попередній розгляд дисциплінарних скарг та таємні перевірки доброчесності, підпорядковується безпосередньо керівнику САП. Кар’єра прокурорів цього підрозділу значною мірою залежить від рішень того самого керівника, дисциплінарні скарги на якого вони мають перевіряти.
- Дуже слабкий механізм захисту прокурорів, які повідомляють про внутрішні порушення.
- не виконано
- виконано
Що Україні потрібно зробити під час вступу до ЄС для покращення ситуації:
- Внести зміни до Конституції для зміцнення незалежності прокуратури. Вилучити повноваження Верховної Ради висловлювати недовіру Генеральному прокурору, що призводить до його відставки; вилучити повноваження Вищої ради правосуддя розглядати скарги на дисциплінарні рішення щодо прокурорів.
- Запровадити прозорий конкурсний порядок призначення та звільнення Генерального прокурора. Передбачити, що Рада прокурорів за результатами конкурсної процедури надає необов’язкові рекомендації щодо кандидатів на посаду Генерального прокурора до прийняття рішення Президентом і Верховною Радою; встановити процедуру консультацій із Радою прокурорів перед достроковим звільненням Генерального прокурора та забезпечити йому право судового оскарження такого рішення. Законодавство має передбачати вичерпний перелік чітких й об'єктивних підстав для дострокового звільнення Генерального прокурора; підстави для звільнення не можуть бути сформульовані надто широко або залишатися на надмірний розсуд окремих осіб.
- Створити незалежний механізм розслідування злочинів за участю Генерального прокурора та його заступників із забезпеченням того, щоб Генеральний прокурор не міг впливати на призначення чи кар'єру осіб, які відповідають за такі розслідування.
- Перетворити Раду прокурорів на повноцінний постійний орган. Забезпечити Раді прокурорів статус окремої юридичної особи, автономні фінансові, людські та технологічні ресурси; запровадити здійснення повноважень на постійній основі; залучити Раду до регулярного оцінювання якості роботи прокурорів та посилити її повноваження щодо захисту незалежності прокурорів.
- Реформувати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів (КДКП). Забезпечити незалежність складу та автономні ресурси. Внести зміни до формування складу КДКП, щоб більшість місць займали прокурори, обрані своїми колегами; запровадити незалежну процедуру попереднього відбору членів Комісії з перевіркою їхньої доброчесності; надати Комісії автономні інституційні ресурси, незалежний секретаріат, організаційно відокремлений від Офісу Генерального прокурора.
- Запровадити єдину систему оцінювання прокурорів і прозорий відбір на керівні посади. Встановити законодавчу систему регулярного оцінювання прокурорів на основі об’єктивних критеріїв з участю самоврядних органів; запровадити прозорий конкурентний відбір на керівні посади з перевіркою доброчесності та лідерських якостей. Самоврядні органи прокуратури мають відігравати ключову роль у цьому процесі.
- Запровадити випадковий розподіл справ між прокурорами та право оскарження рішень про зміну прокурора. Встановити автоматизований випадковий розподіл справ на основі заздалегідь визначених критеріїв, включаючи спеціалізацію; забезпечити прокурорам правовий засіб оскарження рішень вищих прокурорів про відсторонення їх від справ. Передача справи іншому прокурору повинна допускатися лише у виняткових випадках за письмово обґрунтованим рішенням, яке може бути оскаржено.
- Скасувати зміни, внесені Законом №4555-ІХ, та переглянути модель САП. Скасувати положення, які наділяють Генерального прокурора повноваженнями керувати слідчими в обхід прокурора у справі та дозволяють призначення прокурорів без конкурсу; переглянути особливий порядок добору та дисциплінарних процедур для прокурорів САП, підпорядкувавши їхню кар’єру загальним самоврядним органам прокуратури (після реформування й визначення гарантій незалежності для цих органів). Органи внутрішнього контролю спеціалізованих прокуратур мають бути організаційно незалежними від керівника відповідного органу, кар'єра їхніх співробітників не може значною мірою залежати від рішень особи, щодо якої вони здійснюють контроль.
- Уточнити підстави дисциплінарної відповідальності та підвищити ефективність дисциплінарних проваджень. Надати чіткі формулювання дисциплінарних проступків; розширити перелік дисциплінарних стягнень для підвищення їхньої пропорційності; збільшити строки давності; забезпечити можливість оскарження дисциплінарних рішень виключно у судовому порядку після вичерпання внутрішніх процедур. Остаточний перегляд дисциплінарних рішень має здійснюватися незалежним судом, а не у змішаній системі, де ВРП виконує квазісудові функції.
- Забезпечити ефективний захист прокурорів-викривачів від переслідувань та негативних кар'єрних наслідків, у відповідності до Висновку КРЄП № 13 (2018) та Директиви ЄС 2019/1937 про захист осіб, які повідомляють про порушення.
- Розробити й впровадити стратегію цифрової трансформації прокуратури з урахуванням стандартів ЄС.
Більш детально з оглядом права й практики ЄС та України щодо цього права, а також обґрунтуванням наших рекомендацій ви можете ознайомитися в дослідженнях на цій сторінці, зокрема дивіться: Відповідність європейським стандартам та acquis ЄС національної інституційної рамки щодо прокуратури. Якщо у вас є пропозиції та зауваження щодо цього матеріалу, надсилайте їх, будь ласка, на адресу: hrmap@ccl.org.ua.
Використання опублікованих матеріалів дозволяється за умови обов’язкового посилання на джерело інформації. © Громадська організація «Центр громадянських свобод», 2026.
Експерт(к)и
Володимир Петраковський
cтарший викладач факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська академія»
Бібліотека
