Право на петиції та звернення

Будь-який громадянин Європейського Союзу та будь-яка фізична чи юридична особа, що проживає або має зареєстрований офіс у державі-члені, має право подати петицію до Європейського Парламенту.

стаття 44 Хартії основоположних прав ЄС

текст станом на березень 2026 року

Це право є частиною ширшої системи гарантій демократичної участі в ЄС. Стаття 41 Хартії закріплює право на належне управління, можливість звертатися до інституцій ЄС й отримувати відповідь. Статті 24 і 227 Договору про функціонування ЄС деталізують механізм подання петицій до Парламенту.

В Україні аналогічна гарантія міститься у статті 40 Конституції України: кожен має право направляти індивідуальні або колективні звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, а ті зобов’язані їх розглянути й надати обґрунтовану відповідь у встановлений строк. Схожі положення закріплені у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та статті 21 Загальної декларації прав людини.

На основі досліджень та правозахисної практики можемо виділити наступні проблеми реалізації цього права в Україні:

Декларативність інституту петицій. Навіть петиція з необхідною кількістю підписів не зобов’язує орган влади до конкретних дій, а відповіді здебільшого мають формальний характер без змістовного діалогу. Звернення часто не розглядаються органом, до якого вони адресовані. Ситуацію погіршують фрагментарність платформ, непропорційні пороги збору підписів на місцевому рівні, відсутність публічності розгляду, змішування петиції зі звичайним зверненням, а також вибіркове свавільне цензурування петицій через відмову у реєстрації петиції.
Змішування адміністративної процедури та публічної комунікації. Чинне законодавство не розмежовує два принципово різні режими звернень: ті, що ініціюють індивідуальне адміністративне рішення через адміністративну процедуру (заяви, скарги, клопотання) і передбачають повний набір процесуальних гарантій (право бути вислуханим, доступ до матеріалів, обов’язок обґрунтування), та ті, що є формою публічної комунікації (пропозиції, зауваження, петиції) й потребують максимально спрощеної процедури, спрямованої на діалог, без ухвалення формального рішення. Відсутність такого розмежування одночасно перевантажує органи влади зайвими процедурними вимогами й позбавляє громадян належного захисту там, де прийняття рішення є обов’язковим.
Необґрунтоване розширення кола адресатів звернень. Законодавство всупереч ст. 40 Конституції України включає до переліку суб’єктів розгляду звернень приватні підприємства, установи та організації, включно з громадськими об’єднаннями та медіа, що суперечить конституційній природі права на звернення, як звернення до публічних інституцій. Це право за своєю природою є публічно-правовим і спрямоване до органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб.
Потенційний тиск на громадянське суспільство та медіа. Покладення на громадські організації та медіа додаткових обов’язків щодо розгляду звернень створює ризик непрямого адміністративного тиску на них чи втручання в їхню свободу діяльності, що суперечить конституційним гарантіям свободи об’єднань і свободи медіа. Відносини з приватними суб’єктами повинні регулюватися виключно цивільним правом та їхніми внутрішніми правилами й не є сферою реалізації конституційного права на звернення.
Обмеження права на звернення за міграційним статусом. Вимога підтвердження законності перебування на території України, як умова реалізації права на звернення суперечить універсальному характеру прав людини. Кожна особа, що знаходиться під юрисдикцією держави, повинна мати канал зв’язку з владою незалежно від міграційного статусу, адже її вимоги можуть ґрунтуватися на міжнародному праві, дотримання якого є обов’язком України. Таке обмеження позбавляє цілі категорії осіб інструментів захисту своїх прав там, де держава зобов’язана їх забезпечити.
Обмеження права на звернення для іноземців з-за кордону. Міжнародна практика визнає право іноземців подавати петиції до органів державної влади іншої держави, однак чинне регулювання створює ризик невиправданого звуження цього права. Це обмежує можливості міжнародного адвокатування та участі зацікавлених осіб у публічному діалозі з українською владою.
Збереження застарілих організаційних вимог. Вимоги особистого прийому керівника, обов’язкового підписання відповідей безпосередньо керівником органу, а також паперової форми подання з фізичними підписами та печатками є архаїчними підходами, що нераціонально використовують адміністративні ресурси, сповільнюють процес і фактично унеможливлюють його для частини громадян.
Перенесення процесуальних гарантій адміністративної процедури у сферу звернень. Надмірна формалізація розгляду звернень, зокрема надання права бути присутнім під час розгляду або знайомитися з матеріалами справи, переносить до цієї сфери механізми, що є доречними лише в індивідуальних адміністративних провадженнях. Це створює ілюзію доступності та захищеності там, де насправді йдеться про значно простіший за своєю природою комунікативний інструмент.

Що Україні потрібно зробити під час вступу до ЄС для покращення ситуації:

Законодавство України повинно відповідно до вимог ЄС розмежувати правове регулювання індивідуальних адміністративних проваджень (регульовані правом на належне управління за ст. 41 Хартії й законом України про адміністративну процедуру) та механізми участі громадян у публічному житті, що повинні включати питання звернень та петицій (петиції за ст. 44 Хартії, Європейська громадянська ініціатива за Регламентом 2019/788 й відповідно закон України про звернення). З огляду на це, закон про звернення громадян потребує невідкладних змін.
Запровадження належного універсального правового регулювання для всіх петиції та чітких критеріїв допустимості петицій. Петиція має розглядатися по суті якщо вона стосується компетенції відповідного органу та публічного інтересу й не є прихованою адміністративною вимогою, що підлягає розгляду в порядку індивідуального провадження (адміністративної процедури). Законодавство повинно чітко визначати вичерпний перелік вимог до звернень, перелік обставин, що призводять до відмови реєстрації петиції, а також механізм оскарження відмови у реєстрації петиції.
Забезпечення публічності розгляду масових петицій. Петиції, що набрали встановлену кількість підписів, не можуть розглядатися закрито: результати їхнього розгляду мають бути предметом публічних слухань, парламентських дебатів або обов'язкової публічної відповіді уповноваженого органу.
Запровадження механізму законодавчої ініціативи через петицію. Петиція, що досягла встановленого порогу підтримки, має автоматично ставати обов'язковим предметом розгляду у формі законодавчої ініціативи або нормативного акту, що забезпечить реальний, а не декларативний вплив громадян на нормотворчість. Орган влади не зобов’язаний прийняти пропозицію акту, але повинен його розглянути за відповідною публічною процедурою.
Створення спеціалізованого комітетного механізму. За прикладом Комітету з петицій Європейського парламенту, в структурі парламенту та/або виконавчої влади має бути створений окремий орган з повноваженнями проводити відкриті слухання, запитувати інформацію від інших органів та оприлюднювати обґрунтовані відповіді на розглянуті петиції.
Забезпечення цифрового каналу подання звернень та єдиної електронної системи реєстрації. Запровадження уніфікованої платформи для подання, реєстрації та відстеження статусу звернень є базовою умовою ефективного функціонування інституту в сучасних умовах і має охоплювати всі рівні публічної влади.
Забезпечення транскордонної доступності системи звернень У контексті євроінтеграції Україна має підготувати адміністративний апарат та цифрові системи обробки звернень до взаємодії з громадянами ЄС, забезпечивши їм можливість звертатися до національних та місцевих органів влади відповідно до стандартів, що діють у державах-членах.
Законодавче обмеження кола адресатів звернень суб'єктами публічної влади. Необхідно законодавчо закріпити, що звернення можуть адресуватися виключно органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їхнім посадовим і службовим особам. Приватні суб’єкти, в тому числі громадські об'єднання, підприємства та медіа не наділені владними повноваженнями й не несуть юридичної відповідальності за розгляд звернень, а тому не можуть бути суб'єктами відповідного публічного обов'язку.
Поширення права на звернення на всіх осіб незалежно від міграційного статусу. Необхідно законодавчо закріпити, що право на звернення належить кожній особі під юрисдикцією держави незалежно від громадянства чи міграційного статусу. Вимога підтвердження законності перебування як умова реалізації цього права суперечить універсальному характеру прав людини.
Забезпечення права іноземців з-за кордону подавати петиції до органів державної влади. Іноземці, що проживають за межами України, повинні мати механізми комунікації з українськими органами державної влади, що має бути прямо передбачено законодавством.
Запровадження механізмів захисту від зловживання правом на звернення. Законодавство має передбачити підстави для відмови у розгляді звернень, що містять ознаки зловживання, зокрема систематичного надсилання надмірної кількості звернень від однієї особи.
Скасування застарілих процедурних вимог у роботі зі зверненнями. Необхідно відмовитися від вимог обов'язкового особистого прийому громадян керівниками органів влади та підписання відповідей безпосередньо першою особою, оскільки це нераціонально використовує ресурси без підвищення якості розгляду. Організація внутрішнього процесу має залишатися на розсуд органу. Цифровий формат подання звернень має бути законодавчо закріплений як рівнозначний паперовому без жодних додаткових вимог.
Законодавче обмеження допустимого предмета оскарження у сфері звернень. Необхідно чітко визначити, що відповідь на звернення не є рішенням органу влади й не може бути оскаржена по суті. Допустимим предметом оскарження має бути виключно ненадання відповіді у встановлений строк або залишення звернення без розгляду.

Мінімальні імперативні вимоги гармонізації законодавства після вступу України в ЄС:

Для держав-кандидатів та членів ЄС існує комплекс мінімальних стандартів щодо реалізації права на звернення та петиції, що випливають із Хартії, Договорів ЄС, практики Суду ЄС та ЄСПЛ:

Універсальність права на звернення. Законодавство має гарантувати право на звернення для всіх осіб незалежно від громадянства, міграційного чи правового статусу. Будь-яка особа, чиї права або інтереси можуть бути порушені, повинна мати доступ до механізму комунікації з публічною владою.
Обмеження кола адресатів суб'єктами публічного сектору. Обов'язок розглядати звернення та надавати обґрунтовані відповіді покладається виключно на органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їхніх посадових і службових осіб.
Забезпечення ефективного засобу правового захисту. Відповідно до практики ЄСПЛ, процедура розгляду звернень в порядку адміністративної процедури має гарантувати об'єктивність та неупередженість розгляду, змістовність відповіді та дотримання розумних строків реакції влади.
Дотримання права бути вислуханим (Right to be heard) в адміністративній процедурі. Якщо звернення стосується питання, щодо якого орган влади планує вжити захід, що негативно вплине на особу, остання повинна мати можливість висловити свою позицію до прийняття відповідного рішення.
Україна повинна вжити заходів для правового забезпечення функціонування Європейської громадянської ініціативи (European Citizens’ Initiative, ECI), а також передбачити подібні механізми на національному рівні.
Законодавство України повинно більш чітко визначати функцію контролю Уповноваженого Верховної ради України з прав людини за реалізацією розгляду як звернень і петицій, так і звернень у порядку адміністративної процедури, як правового засобу захисту прав людини.
Проєкт закону №11082 «Про звернення» потребує ґрунтовного доопрацювання для урахування вимог, що були викладені вище, оскільки редакція проєкту до другого читання (грудень 2025 року) не відповідає цим вимогам.

Більш детально з оглядом права й практики ЄС та України щодо цього права, а також обґрунтуванням наших рекомендацій ви можете ознайомитися в дослідженнях на цій сторінці, зокрема дивіться: Правовий висновок Центру громадянських свобод щодо проєкту закону № 11082 “Про звернення”. Якщо у вас є пропозиції та зауваження щодо цього матеріалу, надсилайте їх, будь ласка, на адресу: hrmap@ccl.org.ua.

Використання опублікованих матеріалів дозволяється за умови обов’язкового посилання на джерело інформації. © Громадська організація «Центр громадянських свобод», 2026.

Експерт(к)и

Тимофій Атаманчук

юрист-аналітик ГО «Центр громадянських свобод»

Володимир Яворський

програмний директор ГО «Центр громадянських свобод»