Міграційна політика та права людини

1. Союз розвиває спільну політику притулку, допоміжного та тимчасового захисту з метою надання належного статусу будь-якому громадянинові третьої країни, що потребує міжнародного захисту, і забезпечення дотримання принципу невидворення. Ця політика повинна відповідати Женевській конвенції від 28 липня 1951 року та Протоколу від 31 січня 1967 року про статус біженців, а також іншим договорам у цій сфері.

2. Для цілей частини 1 Європейський Парламент та Рада, діючи згідно зі звичайною законодавчою процедурою, ухвалюють заходи щодо спільної європейської системи притулку, що охоплює:
(а) уніфікований статус притулку для громадян третіх країн, чинний на території всього Союзу; (b) однаковий статус допоміжного захисту для громадян третіх країн, які, не отримуючи європейського притулку, потребують міжнародного захисту;
(c) спільну систему тимчасового захисту переміщених осіб у випадку масового напливу;
(d) спільні процедури надання й позбавлення уніфікованого статусу притулку або допоміжного захисту;
(e) критерії та механізми визначання держави-члена, відповідальної за розгляд звернень щодо притулку або допоміжного захисту;
(f) стандарти умов прийому осіб, які звернулися з проханням надати притулок або допоміжний захист;
(g) партнерство та співробітництво з третіми країнами з метою контролю напливів осіб, що звертаються з проханням надати притулок або допоміжний чи тимчасовий захист.

Стаття 78 Договору про функціонування ЄС

Союз розробляє спільну міграційну політику, спрямовану на забезпечення на всіх етапах ефективного управління міграційними потоками, справедливого ставлення до громадян третіх країн, які легально проживають у державах-членах, а також на запобігання нелегальній імміграції та посилення заходів щодо боротьби з торгівлею людьми.

Стаття 79 Договору про функціонування ЄС 
текст станом на квітень 2026 року

На основі досліджень та правозахисної практики можемо виділити наступні проблеми реалізації цього права в Україні:

  1. Фрагментарність законодавства. Правове регулювання перебування іноземців в Україні є фрагментарним і зосередженим переважно на міграційному контролі, а не на захисті прав чи інтеграції. На відміну від ЄС, де правовий статус іноземців визначається через комплексну систему директив, в Україні досі відсутній єдиний кодифікований підхід до міграційного законодавства.
  2. Відсутність комплексної інтеграційної політики. Україна не має державної інтеграційної програми для іноземних громадян. Відсутні стандартизовані мовні курси, програми громадянської орієнтації чи механізми соціальної адаптації. Це різко контрастує з практикою ЄС, де інтеграція є структурною основою міграційної політики. Відсутність інтеграційної інфраструктури перешкоджає соціальному та економічному включенню іноземців, біженців та осіб, які потребують міжнародного захисту. Це також суперечить підходу ЄС, де інтеграція є обов’язковою умовою для довгострокового резидентства. Для отримання громадянства України були запроваджені додаткові вимоги щодо знання української мови, історії та Конституції України, однак не впроваджено жодного механізму підготовки чи навчання. Ці іспити коштують значно дорожче, ніж для громадян України, що виглядає швидше як механізм заробляння на іноземцях. Навіть водійські права не можна отримати, бо іспити приймаються виключно українською мовою й не можна користуватися послугами перекладача.
  3. Правова невизначеність поняття «притулок». Правова система України містить фундаментальну неоднозначність: п. 26 ст. 106 Конституції України надає Президенту повноваження вирішувати питання про надання притулку, тоді як Державна міграційна служба (ДМС) визначає статус біженця та додатковий захист відповідно до Закону про біженців 2011 року. Таким чином «притулок» та «міжнародний захист» (статус біженця, додатковий захист) є юридично розмежованими категоріями з різними процедурами прийняття рішень, що породжує правову невизначеність і термінологічну плутанину у правозастосуванні. Термін «притулок» залишається юридично невизначеним, без імплементаційного законодавства, критеріїв чи процедурних норм. Регламент (ЄС) 2024/1348 встановлює єдину процедуру міжнародного захисту, яка не допускає існування паралельних процедур для отримання цього статусу.
  4. Механізм тимчасового захисту існує лише на папері. Незважаючи на те що інститут тимчасового захисту закріплено в законодавстві ще з 2011 року, він жодного разу не застосовувався: жодне рішення не приймалося, жодна особа відповідного статусу не отримувала. Закон також не регулює правовий статус осіб після припинення такого захисту.
  5. Концентрація повноважень у Державній міграційній службі. Внаслідок прийняття Закону № 2952-IX, ДМС тепер одночасно виявляє порушення, приймає рішення про видворення та виконує їх. Адміністративні скарги на рішення про видворення направляються до того самого органу, який прийняв рішення. Це створює очевидний конфлікт інтересів та порушує принцип інституційної неупередженості. Така концентрація контрольних, дозвільних та каральних функцій в одному органі виконавчої влади є несумісною з нормами ЄС, які вимагають перегляду рішень про повернення та видворення незалежним органом. Регламент (ЄС) 2024/1348 вимагає, щоб визначальний орган (determining authority) був функціонально незалежним. ДМС також відповідає за розробку Стратегії державної міграційної політики до 2035 року та плану дій щодо її реалізації. Попередня стратегія завершила дію у 2025 році. Відповідно, ДМС одночасно формує політику та реалізує її. Також однією з функцій Державної міграційної служби залишається протидія нелегальній міграції. Очевидно, що ця Стратегія має розроблятися відповідними міністерствами й повинна охоплювати широкий спектр законодавчих змін, реформу міграційної служби та інтеграцію іноземців.
  6. Надзвичайно погана практика органів Державної міграційної служби. Навіть там, де закон загалом відповідає стандартам захисту, на практиці люди не можуть потрапити на прийом до міграційної служби, не отримують перекладача та не мають доступу до медичної допомоги. У них часто просто не приймають документи через дрібні зауваження до документів чи вимоги, яких не існує. Правових механізмів захисту від таких дій не існує. Система управління ДМС не визначає процедури таким чином, щоб уникнути подібних зловживань. З іншого боку, це дає можливість керувати процесами в «ручному режимі», що підвищує ризик корупції.
  7. Відсутня система виявлення вразливих осіб. Немає жодної системи, яка б виявляла вразливих осіб, потерпілих від різних форм насильства, людей з травматизацією ні під час процедури розгляду заяви про притулок, ні при розміщенні. Директива про умови прийому 2024/1346 та Регламент про скринінг 2024/1356 вимагають обов’язкової ідентифікації осіб з особливими потребами прийому (постраждалі від катувань, торгівлі людьми, СНПК, неповнолітні, вагітні) не пізніше 30 днів після подання заяви. Fundamental Rights Agency (FRA) розробило спеціальні рекомендації щодо моніторингу фундаментальних прав під час скринінгу на кордоні, які також охоплюють виявлення вразливих осіб.
  8. Обмежений доступ вразливих категорій до соціальних прав. Біженці та шукачі захисту, попри формально гарантовані права, на практиці стикаються з суттєвими обмеженнями доступу до ринку праці, освіти, медичної допомоги, житла, можливості отримати водійське посвідчення, банківських чи нотаріальних послуг тощо.
  9. Ризики законопроєкту № 14211 про єдиний дозвіл. Законопроєкт № 14211, поданий до Верховної Ради у листопаді 2025 року, пропонує запровадити єдиний дозвіл на проживання та роботу для іноземців відповідно до Директиви ЄС 2011/98/ЄС. Хоча це позитивний крок у напрямку гармонізації, поточний текст виключає шукачів захисту з доступу до працевлаштування.
  10. Квотний принцип постійного проживання. Отримання постійного проживання в Україні ґрунтується на квотному принципі, визначеному урядом, що обмежує передбачуваність та правову визначеність для іноземців, які тривало та законно перебувають в Україні. У ЄС статус довгострокового резидента надається автоматично після 5 років легального проживання.
  11. Необґрунтовані затримки у розгляді заяв на громадянство. Наразі відсутній законодавчо встановлений строк розгляду заяв на отримання громадянства України. На практиці заявники можуть чекати рішення багато років. Це непропорційно впливає на довготривалих мешканців, ветеранів та осіб з обґрунтованими інтеграційними потребами та суперечить принципу належного урядування ЄС.
  12. Скасування судового контролю за примусовим видворенням. Закон № 2952-IX від 24 лютого 2023 року надав Державній міграційній службі (ДМС), Державній прикордонній службі (ДПСУ) та Службі безпеки України (СБУ) повноваження приймати рішення про примусове видворення без попереднього судового перегляду. Це прямо суперечить статті 124 Конституції України, яка встановлює, що правосуддя здійснюється виключно судами. Така практика суперечить ст. 53 Регламенту (ЄС) 2024/1348, яка вимагає автоматичного зупиняючого ефекту оскарження рішення, ст. 15(2) Директиви 2008/115/ЄС, яка вимагає швидкого судового перегляду затримання; практиці Суду ЄС (справа C-61/11 PPU El Dridi), де суд встановив, що затримання має бути предметом судового контролю та практиці ЄСПЛ у справі O.M. and D.S. проти України (2022), де Суд визнав порушення ст. 3 ЄКПЛ через видалення шукачів притулку з аеропорту в Києві без оцінки ризиків.
  13. Державна підтримка з’являється надто пізно. Особа, яка хоче попросити захист, не отримує жодної підтримки (ні житла, ні харчування, ні медичної допомоги) до моменту офіційної реєстрації заяви. У ЄС такі права виникають раніше. Матеріальна підтримка фактично надається лише тим, хто потрапив до пунктів тимчасового розміщення.
  14. Технічні бар’єри для медичної допомоги та ринку праці. Шукачі захисту не можуть укласти медичну декларацію через відсутність довідки, яка їм видається, в переліку допустимих документів, а отримання ідентифікаційного коду для доступу до ринку праці залишається також надмірно ускладненим.
  15. Об’єднання сімей. Директива 2003/86/ЄС та Кваліфікаційний регламент 2024/1347 встановлюють чіткі стандарти щодо права на об’єднання сімей. В Україні процедура сімейного возз’єднання для біженців практично не працює.
  16. Альтернативи затриманню не працюють. Застава чи порука практично не застосовуються, тому люди опиняються під вартою навіть у випадках, де це непропорційно та без необхідності. Затримання застосовується як стандартний, а не як крайній захід. Українське законодавство передбачає лише заставу та поруку як альтернативи імміграційному затриманню (стаття 289 Кодексу адміністративного судочинства). Директива про повернення та практика ЄС визнають ширший спектр менш примусових заходів, включаючи обов’язки регулярної реєстрації, обмеження місця проживання, здачу проїзних документів, нагляд, застосування електронних засобів контролю тощо. Відсутність цих альтернатив означає, що затримання застосовується як захід за замовчуванням, а не як крайній захід, що суперечить принципу пропорційності.
  17. Ризик вислання без належного розгляду та відсутність механізму моніторингу фундаментальних прав на кордоні. Задокументовані випадки, коли прикордонники не інформували людей про право подати заяву про захист. Рішення про відмову у в’їзді набирає чинності негайно та не зупиняється під час оскарження, що фіксував і Європейський суд з прав людини у справах проти України. Ст. 10 Регламенту про скринінг (ЄС) 2024/1356 вимагає від держав-членів створення незалежного механізму моніторингу фундаментальних прав під час скринінгу та прикордонних процедур. FRA розробило спеціальні рекомендації для таких механізмів (2024). Україна не має жодного подібного механізму.
  18. Обмеження доступу громадян Росії до адміністративних послуг. В умовах воєнного стану, відповідно до частини другої Прикінцевих положень Закону № 3897-IX (2024) та Постанови Кабінету Міністрів від 1 листопада 2022 року № 1232 (обмеження для громадян Росії були запроваджені у 2024 році), громадяни Росії стикаються зі значними бар’єрами у доступі до державних органів для легалізації, отримання дозволів на проживання та подання заяв на захист. Хоча міркування безпеки є обґрунтованими, загальні обмеження, засновані виключно на громадянстві, є несумісними з принципом недискримінації. Індивідуальна оцінка ризиків повинна замінити категоричні заборони. Загальні обмеження виключно на підставі громадянства, а не на індивідуальній оцінці ризиків, є дискримінацією та порушують вимоги ст. 21 Хартії основоположних прав ЄС (заборона дискримінації за ознакою громадянства), ст. 14 ЄКПЛ та Протоколу 12.
  19. Відсутність проїзного документа для іноземних громадян. Україна не видає проїзний документ для іноземних громадян, які втратили паспорт або чий паспорт закінчив термін дії та не може бути поновлений. Це фактично залишає осіб у стані документарного безгромадянства, нездатних легалізувати свій статус або реалізувати право на свободу пересування. Якщо іноземці не можуть продовжити або поновити свої документи (громадяни Росії, Білорусі та інших країн), вони втрачають легальний статус, і міграційна служба приймає рішення про депортацію таких іноземців. Держави-члени ЄС зазвичай видають такі документи відповідно до свого національного законодавства та Конвенції про статус біженців 1951 року.
  20. Відсутність особливих заходів для осіб без громадянства. В Україні відсутня процедура визначення безгромадянства (statelessness determination procedure). Крім того, існує ситуація високого ризику «документарного безгромадянства» (неможливість поновити документи для громадян РФ/РБ).
  • не виконано
  • виконано

Що Україні потрібно зробити під час вступу до ЄС для покращення ситуації:

  • Гармонізувати законодавство та запровадити єдиний дозвіл. Забезпечити подальшу гармонізацію законодавства України з правом ЄС у сфері легальної міграції, зокрема шляхом запровадження єдиного дозволу на проживання та роботу за моделлю ЄС. Переглянути законопроєкт № 14211 для збереження доступу до ринку праці для шукачів захисту та осіб без громадянства (зареєстрований у лютому 2026 року, чекає першого читання в парламенті). Хоча запровадження єдиного дозволу відповідає Директиві ЄС 2011/98/ЄС, виключення вразливих категорій суперечить Директиві ЄС про умови прийому 2024/1346 і повинно бути виправлене до прийняття. Необхідно також імплементувати Регламент (ЄС) 2024/1347 (Кваліфікаційний регламент), Регламент (ЄС) 2024/1348 (Регламент про процедури притулку), Регламент (ЄС) 2024/1351 (про управління притулком та міграцією), Регламент (ЄС) 2024/1356, Регламент (ЄС) 2024/1358, Регламент (ЄС) 2024/1359 та Директиву (ЄС) 2024/1346 (про умови прийому).
  • Ухвалити спеціальне законодавство про притулок. Законодавство має чітко визначати процедури, критерії та умови надання притулку, узгодивши термінологію із міжнародними стандартами та правом ЄС. Необхідно вирішити законодавчу колізію щодо паралельних процедур для різних форм захисту через зміни до Конституції, її тлумачення або на рівні законодавства.
  • Розмежувати контрольні, дозвільні та виконавчі функції. Орган, який виявляє міграційне порушення, не повинен одночасно приймати та виконувати покарання, також займатися дозвільними функціями. Має бути створено незалежний механізм оскарження рішень про видворення, окремий від ДМС. Державну міграційну політику повинні створювати відповідні міністерства, а не Державна міграційна служба.
  • Розробити та впровадити комплексну державну інтеграційну програму. Розробити та впровадити державну політику інтеграції іноземців, яка включатиме безоплатні мовні курси, навчання з історії та законодавства України, механізми соціальної адаптації та орієнтації. Це повинно відповідати найкращим європейським практикам та включати систему сертифікації.
  • Запустити механізм тимчасового захисту. Почати на практиці застосовувати механізм тимчасового захисту. Уточнити підстави індивідуального позбавлення захисту. Доповнити законодавство про тимчасовий захист положеннями про правовий статус після завершення захисту. Спираючись на Директиву ЄС 2001/55/ЄС та досвід режиму тимчасового захисту ЄС 2022–2027 для українців, прийняти правила щодо правового статусу, добровільного повернення та гідної реінтеграції після припинення тимчасового захисту.
  • Скасувати квотний принцип постійного проживання. Змінити надання постійного проживання відповідно до вимог Директиви 2003/109/ЄС, яка передбачає автоматичне надання статусу довгострокового резидента після 5 років безперервного легального проживання за умови дотримання критеріїв (стабільні ресурси, медичне страхування, інтеграційні заходи).
  • Надавати підтримку з моменту подання заяви. Житло, харчування, медична допомога та правнича допомога повинно надаватися всім шукачам захисту після подання заяви на основі оцінки їхніх базових потреб — незалежно від місця розміщення та до моменту офіційної реєстрації.
  • Запровадити обов’язкову оцінку особливих потреб. Виявлення осіб, які потребують особливих процедурних гарантій, має бути обов’язковим та завершуватися не пізніше ніж за 30 днів після подання заяви, з можливістю направлення до медиків та психологів.
  • Практично забезпечити права вразливих категорій. Приділити окрему увагу доступу біженців і шукачів захисту до праці, освіти та медичної допомоги, не лише на рівні законодавства, але й через конкретні адміністративні механізми, що усувають практичні бар’єри.
  • Вдосконалити особисту співбесіду. Гарантувати якісний переклад для рідкісних мов; закріпити право заявника на інтерв’юера та перекладача бажаної статі; запровадити обов’язковий аудіозапис кожної співбесіди.
  • Забезпечити доступ до процедури захисту з моменту перетину кордону. Прикордонники мають бути зобов’язані інформувати осіб про право подати заяву про захист. Скасувати або змінити норми, що передбачають недопуск до процедури без індивідуальної оцінки. Рішення про відмову у в’їзді не повинне набирати чинності негайно — необхідна можливість оскарження в судовому порядку з зупиненням виконання.
  • Впровадити незалежний моніторинг на кордоні. Створити незалежний механізм моніторингу дотримання фундаментальних прав під час прикордонних процедур, у тому числі скринінгу, затримання та прийняття рішень про відмову у в’їзді, за участю Уповноваженого ВРУ з прав людини, правозахисних організацій та УВКБ ООН.
  • Запровадити обов’язковий індивідуальний розгляд справ про видворення та посилити гарантії для невидворення до небезпечних країн. Рішення має враховувати особисті обставини: стан здоров’я, сімейні зв’язки, наявність дітей та ризики у країні повернення, включно з найкращими інтересами дитини. Запровадити додаткові законодавчі заходи проти видворення або екстрадиції до країн, де особам загрожує небезпека, зокрема до Росії, Білорусі та інших країн з високим рівнем порушень прав людини.
  • Забезпечити вмотивованість рішень та реальні строки оскарження. Рішення про відмову має містити окремо викладені фактичні обставини та правову кваліфікацію. Відлік строку оскарження починається з моменту фактичного отримання рішення, а не з дати його прийняття.
  • Відновити судовий контроль за примусовим видворенням. Верховна Рада повинна скасувати положення Закону № 2952-IX, якими було знято обов’язковий судовий перегляд перед рішеннями про видворення. Кожне рішення про примусове видворення повинно підлягати незалежному судовому контролю відповідно до статті 13 Директиви про повернення 2008/115/ЄС та статей 6 і 13 ЄКПЛ. Орган, який виявляє порушення, не може одночасно приймати рішення та виконувати його.
  • Розширити альтернативи затриманню. Внести зміни до статті 289 Кодексу адміністративного судочинства для запровадження обов’язкової реєстрації, обмежень місця проживання, електронного моніторингу, нагляду та інших форм обмежень як альтернатив затриманню, забезпечуючи використання затримання як крайнього заходу відповідно до практики ЄС та принципу пропорційності.
  • Впровадити додаткові процедури щодо осіб без громадянства. Ухвалити законодавство про процедуру визначення безгромадянства (statelessness determination procedure) відповідно до рекомендацій УВКБ ООН та Конвенції 1954 року. Забезпечити, щоб особи без громадянства, які не підпадають під міжнародний захист, мали доступ до правового статусу, документів та базових прав.
  • Скасувати дискримінаційні загальні обмеження щодо громадян Росії на підставі їхнього громадянства, передбачені у частині другій Прикінцевих положень Закону № 3897-IX та Постанові Кабінету Міністрів від 1 листопада 2022 року № 1232. Замінити категоричні заборони на доступ громадян Росії до адміністративних послуг індивідуальною оцінкою безпеки, що дозволить забезпечити як інтереси національної безпеки, так і дотримання основних прав. Загальні обмеження на підставі громадянства є дискримінацією та порушують вимоги ст. 21 Хартії основоположних прав ЄС (заборона дискримінації за ознакою громадянства), ст. 14 ЄКПЛ та Протоколу 12.
  • Зняти дискримінаційну загальну заборону для громадян Російської Федерації та Білорусі (крім військовослужбовців Збройних Сил України) на відкриття банківських рахунків, користування нотаріальними послугами, купівлю або продаж нерухомості та внесення змін до записів про право власності, надання адміністративних та інших фінансових послуг. Обмеження можуть застосовуватися в індивідуальному порядку на основі оцінки ризиків відповідно до чітких критеріїв, визначених законом, та принципів пропорційності й необхідності. Наразі така заборона унеможливлює проживання цих іноземців в Україні навіть якщо вони є членами сімей військовослужбовців Збройних Сил України або добровольців. Загальні обмеження виключно на підставі громадянства, а не на індивідуальній оцінці ризиків, є дискримінацією.
  • Запровадити проїзний документ для іноземних громадян. Прийняти законодавство, яке дозволяє видачу проїзного документа іноземним громадянам, які втратили паспорт або чий паспорт закінчив термін дії та не може бути поновлений, відповідно до міжнародної практики та Конвенції про статус біженців 1951 року. Законопроєкт № 11460 передбачає видачу такого документа виключно для військовослужбовців Збройних Сил України.
  • Запровадити біометричні документи для біженців та осіб, яким надано додатковий захист, визнані державами-членами ЄС, тим самим сприяючи свободі пересування та гідності захищених осіб.
  • Невідкладно розглянути та прийняти законопроєкт № 11460 про іноземних ветеранів Збройних Сил України та членів їхніх сімей (чекає першого читання в парламенті вже шість місяців). Цей закон спрощує шлях легалізації для іноземних громадян, які служили у силах оборони України, та їхніх сімей, а також полегшує їхній доступ до українського громадянства. Його прийняття є як моральним обов’язком, так і практичним інтеграційним заходом.
  • Встановити законодавчі строки для розгляду заяв на громадянство. Запровадити юридично обов’язковий строк розгляду заяв на громадянство для забезпечення передбачуваності та дотримання принципу належного управління. Більш чітко визначати процедури його отримання та підстави для відмови у громадянстві.
  • Виконати рішення ЄСПЛ у справах:
  • Групи справ Кебе та інші проти України (Kebe) (системні недоліки процедури про надання притулку: неможливість подати заяву про притулок через представника; неможливість подання заяви про притулок через затримання; негайне виконання рішення про відмову у в’їзді без можливості оскарження; неспроможність оцінити індивідуальні ризики повернення в країну перебування; не інформування зрозумілою мовою про прийняті рішення та про підстави для затримання; різні проблеми із процедурою затримання шукачів притулку);
  • Салахов та Ісмайлова проти України (Salakhov and Islyamova);
  • Група справ Бєлозоров проти України (Belozorov, Razvozzhayev) (примусова передача до РФ, всупереч наявним ризикам для особи).

Див. додатково розділи:

Більш детально з оглядом права й практики ЄС та України щодо цього права, а також обґрунтуванням наших рекомендацій ви можете ознайомитися в дослідженнях на цій сторінці, зокрема дивіться: Легальна міграція, Політика у сфері надання притулку, Право на притулок, Примусове видворення іноземців та осіб без громадянства. Якщо у вас є пропозиції та зауваження щодо цього матеріалу, надсилайте їх, будь ласка, на адресу: hrmap@ccl.org.ua.

Використання опублікованих матеріалів дозволяється за умови обов’язкового посилання на джерело інформації. © Громадська організація «Центр громадянських свобод», 2026.

Експерт(к)и

Author picture

Благодійний фонд «Право на захист»

Бібліотека